Conceitos de Estado
O estudo da Administração Pública tem como ponto de partida uma instituição
bastante referenciada, mas pouco conhecida em seus aspectos essenciais: o
Estado. Saber o que é o Estado, sua origem, razões de existência, enfim,
constitui condição prévia fundamental para uma perfeita compreensão dos
fenômenos sociais, políticos e econômicos afetos à sociedade em geral.
Seja, pois, em razão da amplitude de seu alcance, seja pela diversidade de
formas mediante as quais se manifesta, o Estado moderno pode ser destacado
como uma das mais complexas instituições concebidas pelo homem.
Uma primeira aproximação acerca de sua natureza permite, de um modo geral,
identificar três elementos fundamentais indissociáveis no Estado, quais
sejam: poder político; povo; e território (Gruppi,
1996). Contudo, a compreensão do que seja e quais são efetivamente as
funções e o motivo da existência
do Estado, demanda um
aprofundamento maior, principalmente no que tange ao seu aspecto
político.
Neste particular, Max Weber representa ponto de referência obrigatório. O
Estado moderno, na concepção weberiana, encerra em sua essência a
existência de uma ordem legal, uma burocracia,
uma jurisdição compulsória sobre determinado território e, principalmente, a detenção do
monopólio do uso legítimo da força física (Bendix, 1986).
Para Hegel, o Estado ideal, eterno e não histórico, deveria proporcionar
“uma relação justa e ética de
harmonia entre os elementos da sociedade”, posto “acima dos interesses
particulares e das classes”, garantindo as condições necessárias à “competição
entre os indivíduos e os grupos”, ao passo que “os interesses coletivos do
‘todo’ social seriam preservados nas ações do próprio Estado” (Carnoy, 1986,
p. 66- 67).
A corrente marxista, em contraposição, concebe o Estado como instrumento de
dominação a serviço da classe capitalista, atuando como mediador, não acima,
mas envolvido nos conflitos de classes.
O Estado, sob esse prisma, seria
“uma expressão ou condensação de relações sociais de classe, e essas relações
implicam na dominação de um
grupo por outro” (Carnoy,
1986, p.316).
Engels (1982, p. 191) define o Estado não como “um poder que se impôs à sociedade de fora para dentro; tampouco é a ‘realidade da idéia moral’, nem ‘a imagem
e a realidade da razão’ como afirma Hegel. É antes um produto da
sociedade, quando esta chega a um determinado grau de desenvolvimento; é
a confissão de que essa
sociedade se enredou numa irremediável contradição com ela própria e está
dividida por antagonismos irreconciliáveis que não consegue conjurar”.Mas
para que esses antagonismos, essas classes com interesses econômicos
colidentes não se devorem e não consumam a sociedade numa luta estéril,
faz-se necessário um poder colocado aparentemente por cima da sociedade,
chamado a amortecer o choque e a mantê-lo dentro dos limites da ‘ordem’.
Este poder, nascido da sociedade, mas posto acima dela, e dela se
distanciando cada vez mais, é o Estado”.
O Estado assume, portanto, neste contexto, um papel específico de dominação e
acumulação, envolvendo as três esferas políticas. Estas funções específicas
materializam-se diretamente na manutenção das condições para a reprodução da
força de trabalho e, de forma subsidiária, na garantia à reprodução do
capital; quais sejam: educação; saúde; saneamento; sistema viário, transporte
coletivo; etc.
A definição de Estado pode, portanto, ser expressa segundo visões distintas.
Contribuições de outros autores podem, também, contribuir para o entendimento
acerca desta complexa instituição. Conforme Bastos (1995, p.10), “o Estado é a organização política sob a qual vive o homem moderno”. Constitui-se na “resultante de um povo vivendo sobre um território delimitado e governado
por leis que se fundam em um poder não sobrepujado por nenhum outro
externamente e supremo internamente” (p. 10).
Pereira (1977, p. 75) sintetiza: “O Estado é uma parte da sociedade. É uma estrutura jurídica e organizacional que se sobrepõe a ela, dela fazendo parte.
Quando determinado sistema social passa a produzir um excedente econômico,
a sociedade divide-se em classes. Para que a classe dominante que então
surge tenha condições políticas de exercer seu domínio e apropriar-se do
excedente econômico ela institucionaliza o Estado. A partir desse momento
a sociedade, além de ser dividida em classes, passa a se compor de uma
sociedade civil e do Estado”.
O Estado é pessoa jurídica e, portanto, somente pode operar por meio de
pessoas físicas. Estas pessoas constituem o aparelho burocrático dos órgãos
e entidades da
Administração Pública.
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